过去5年是甘肃养老服务业发展的重要时期，多元化养老服务体系基本形成。“十三五”时期，全省养老服务体系建设面临一系列新机遇和新挑战，需要从战略视角和经济社会发展全局出发，充分考虑老年人口规模、构成和服务需求等因素整体谋划布局，到2020年全面建成养老服务体系，提升老年人健康养老、幸福养老和积极养老水平。

    一、加强顶层设计、坚持创新驱动，多元化养老服务体系基本形成

    甘肃是全国较早进入老龄化社会的省份之一，特别是“十二五”时期，老龄化、高龄化进程加快，“未富先老”、未备先老特征凸显。为此，在各级党委政府的正确领导和相关部门的共同努力下，民政部门坚持完善政策、创新发展，基本形成了多元化养老服务体系。一是养老服务政策体系基本形成。省政府下发《关于加快发展养老服务业的实施意见》，省人大常委会颁布《甘肃省老年人权益保障条例》，省直相关部门和中央在甘单位制定相关配套政策文件30多项，基本形成了以金融支持、土地供应、税费减免、财政投入、队伍建设等为支撑的养老服务业发展政策体系。二是机构养老服务功能显著增强。采取上争支持、内生动力、多方联动筹资20.6亿元，强力推进养老服务机构建设，现已覆盖所有市（州）、95%的县（市、区）和大部分中心乡镇，养老床位达到11.68万张，每千名老年人拥有床位30.4张，比“十一五”末净增9.48万张和23.3张。制定并落实养老服务人才奖补政策，建立养老服务培训基地和技能鉴定机构11家，先后组织培训养老护理员4898人次，持证上岗率达到70%。推行养老机构责任保险，降低了运营风险。三是居家社区养老服务稳步推进。总结推广兰州市城关区“虚拟养老院”建设经验，从2014年起分批次在16个县区开展居家养老服务扩点，加快推进全省居家养老服务网络平台建设。建立政府购买居家养老服务制度，加入平台的服务对象超过13万人，享受服务的达6万多人。依托社区服务设施和“双联”行动，先后投入2.3亿元，积极支持以城乡社区日间照料中心（农村互助老人幸福院）为载体的社区养老服务设施建设，现已发展到5270家，为居家老年人提供了便捷的社区养老服务。四是老年人合法权益得到切实保障。推动建立特困老年人供养制度，连续5年将提高农村五保供养标准纳入为民办实事计划，供养标准由2010年的1600元/年提高到2015年的不低于4114元/年，年均增幅达21%，最高达到年人均7200元；城镇“三无”老人全部纳入城市低保并全额给予保障，有效保障了12.5万特困老人和71.5万困难老年人的基本生活。全面建立80岁以上高龄补贴制度，并纳入城乡居民基本养老保险发放范围，7个市州建立了65岁以上老年人免费乘坐公交车制度，基本养老服务补贴范围逐步扩大。五是养老服务改革创新不断深入。积极推进以天水麦积、张掖甘州全国养老示范基地等“三基地一示范区”创建，探索了政府搭台、企业参与、市场化运营、股份制合作的养老机构建设运营新模式。着力推进养老服务标准化建设，率先出台了居家、社区和机构养老3个地方性标准，先后创建21家规范化标准化福利服务机构和121个示范城乡社区日间照料中心，推动养老服务向专业化、职业化方向迈进。在兰州等地开展养老服务综合改革、公办养老机构改制和医养结合试点，探索出了一批先进经验和典型做法。经过5年的不懈努力，以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多元化养老服务体系基本建立，为“十三五”时期建成养老服务体系、增进老年人福祉奠定了坚实基础。

    二、把握新机遇、迎接新挑战，全面厘清“十三五”养老服务体系建设发展思路

    “十三五”时期是全面落实“四个全面”战略布局的关键期，也是甘肃推进转型发展、加快扶贫攻坚、与全国一道全面建成小康社会的决胜阶段，全省养老服务体系建设面临一系列新机遇和新挑战。

    从发展机遇看：老年人群对生活照料、康复护理、医疗保健、精神文化等养老服务需求急剧增加，养老服务内涵正由传统补缺向适度普惠转型拓展，养老服务市场正逐步发展壮大；国家和省上相继出台一系列促进养老服务业发展的政策措施，为养老服务体系建设提供了有力的政策支持，发展环境持续改善；云计算、大数据等信息技术加速发展，智慧养老等新业态和新模式层出不穷，为养老服务提供了强大的技术支撑，为优化服务流程、提高服务效率创造了条件。

    从面临的挑战看：2015年底全省60岁以上老年人口达到390.19万人，占常住人口的比例首次超过15%，占比年均增加0.5个百分点，增速比“十一五”时期提高0.15个百分点，已进入人口老龄化快速发展阶段，但养老服务能力建设相对滞后、养老服务和产品供给不足、市场发育程度低、城乡区域发展很不平衡、供需矛盾十分突出。一是养老服务设施条件差，许多地方难以落实人均用地不少于0.1平方米的养老服务设施建设要求；二是机构养老服务参差不齐，不少机构缺乏必要的工作经费，床位空置率高和“一床难求”的矛盾交织存在；三是居家社区养老服务刚刚起步，提供服务的组织和企业严重不足，服务范围窄，服务内容单一；四是养老服务队伍规模偏小，护理人员普遍缺乏，专业化、职业化水平不高；五是鼓励扶持政策在部分地方落实不到位，养老服务多元化投资格局尚未形成；六是养老服务体制机制亟待完善。

    2016年5月27日，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习，充分体现了中央对老龄事业的高度重视。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，要积极发展养老服务业，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。“十三五”期间，我们应以学习贯彻习总书记重要讲话精神为契机，牢牢扭住“四个全面”的战略布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，以满足老年人多层次养老需求、提升老年人生活质量为目标，充分发挥政府作用和社会力量主体作用，到2020年全面建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，努力使养老服务业成为建设幸福美好新甘肃的重要力量。

    三、编好一个规划、实施“五大工程”，全面建成养老服务体系

    一是编制好养老服务体系建设“十三五”规划。立足于推动养老服务由传统补缺向适度普惠转型升级，从整体上谋划和研究制定“十三五”社会养老服务体系建设规划，形成规划统领、通向发力的格局。在规划编制过程中，应坚持以下原则：

    ——深化体制改革。在工作机制上，由民政部门为主向发挥政府和社会力量共同作用转变；在服务主体上，从政府直接提供服务向政府与社会、市场多个主体提供服务转变；在服务管理上，从注重建设向建管并重转变，积极培育有序竞争、有效监管的养老服务市场。

    ——坚持保障基本。在重点保障高龄、失能、失智、失独、空巢老年人养老服务的基础上，逐步惠及全体老年人，实现基本养老服务的均等化、普惠型和可及性。推动居家、社区、机构养老“三位一体”协同发展，实现有效衔接和无缝对接，满足不同类别老年人的基本养老服务需求。

    ——注重统筹发展。加大养老服务资源向农村和老少边穷地区的投入力度，建立养老服务对口支援和协作机制，补齐养老服务体系建设短板，促进养老服务资源在城乡之间、区域之间均衡配置。坚持多元发展、合力推动，充分发挥家庭和个人在养老服务中的基础作用，形成政府、企业、社会和公民协同推进的动力机制。

    ——完善市场机制。推进养老服务供给侧结构性改革，加快政府职能转变，更好地发挥政府在规划引领、政策引导、制度建设和行业监管等方面的作用，着力营造良好的发展环境。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，改进养老服务供给方式，通过购买服务、股权合作、公建民营等方式，支持各类市场主体增加养老服务和产品供给，形成多元化供给格局。

    二是合理布局养老服务发展重点。“十三五”期间，甘肃养老服务体系建设应按照“核心辐射、支撑带动、点面结合、布局合理”的推进思路，逐步构建“一核两带多节点”的发展格局。

     ——所谓“一核”：即以兰州为核心发展极，打造与大兰州经济区率先突破发展相协调的全省养老服务业发展核心区。重点发展线上线下相结合的居家养老，环境、设施与服务相结合的社区养老，规模适度、服务优良的机构养老；探索养老服务与医疗等行业相结合的现代服务业发展模式；重点开发以中药材为代表的老年产品用品及服务；探索符合民族文化特色的现代养老服务模式。

    ——所谓“两带”：即依托河西走廊和陇东南独特的自然地理优势，构建河西走廊养老服务带和陇东南养老服务带。加强与省外养老机构和相关组织联建联营、合作经营、交流互动，发展“候鸟式”养老服务；积极探索“生态休闲式”养老、“度假式”养老、异地互动养老的多种养老服务模式。

    ——所谓“多节点”：即以天水麦积、张掖甘州全国综合养老示范基地和临夏市国家级少数民族社会福利服务示范区、庆阳省级养老示范基地建设为重点，形成以“三基地一示范区”、市县示范项目为支撑的养老服务节点。按照“层层抓示范、各级有示范、各类有示范”的要求，既推广国家级、省级养老示范基地的建设经验，更要挖掘市县在养老方面好的做法经验，推动养老由一般服务向精细化服务、标准化服务、智能化服务方向转变。     

    三是实施养老服务“五大工程”。今后5年，甘肃养老服务应按照扩规模、上层次的目标，大力实施居家养老服务平台建设、社区养老服务设施建设、养老服务机构建设、医养融合发展、特殊困难老年人关爱“五大工程”，更好满足老年人养老服务需求。

    ——实施居家养老服务平台建设工程。坚持“政府引导、企业参与、市场化运作、社会化服务”原则，积极开展“互联网+智慧养老”行动，大力实施“12345”工程，打造覆盖省市县三级、互联互通、分级管理的“互联网+”智慧养老服务平台，积极培育居家养老服务组织，大力发展为老服务产品用品，建立健全以服务企业和机构为主体，社区服务网点为纽带，满足老年人生活照料、家政服务、健康管理、应急救援等服务的社区居家养老服务网络，实现“15分钟养老服务圈”覆盖所有城镇居家老年人，并逐步向农村延伸。

    ——实施社区养老服务设施建设工程。依托社区综合服务设施和闲置资源，采取购置、置换、新建和租赁等方式，大力推进城镇养老服务设施建设，不断扩大农村社区养老服务范围，积极推进居住环境适老化改造。逐步形成街道（乡镇）有老年人活动中心（养老福利服务中心）、社区（村）有老年人日间照料中心（互助老人幸福院）的社区养老服务网络，强化居家老年人服务支撑功能。

    ——实施养老服务机构建设工程。坚持政府投入为引导、民间资本投入为重点，采取公建民营和民办公助相结合，强化公办养老机构兜底保障功能，支持社会力量兴办养老机构，着力打造公办养老机构保基本、社会办养老机构为主体的机构养老服务格局，到2020年每千名老年人拥有社会养老床位35张以上。

    ——实施医养融合发展工程。把保障老年人基本健康养老放在首位，以政府为主导、机构为依托，充分调动社会力量积极参与，积极创新养老机构与医疗卫生机构合作机制，不断探索社区居家健康养老服务，着力打造中医特色养老服务。通过医养有机结合，基本满足老年人多层次、多样化的健康养老服务需求。

    ——实施特殊老年人关爱工程。通过政府购买服务等方式，建立健全“三无”老人供养制度，不断健全高龄津贴制度，推动建立养老服务补贴和护理补贴制度，完善家庭养老支持政策，为失能、失智、高龄、独居等养老困难老年人接受养老服务提供支持，推动实现基本养老服务均等化。

                                       （刊于《中国民政》2016.17期“工作研究”）